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2015年2月28日 (土)

安倍政権がシビリアンコントロールを廃止?

防衛省、背広組優位を転換 「文官統制」規定廃止へ」(47ニュース150221)

共同通信が、文官統制が廃止されると報じ、すわシビリアンコントロールの危機として、一部メディアが追従しています。
「文官統制」規定を全廃へ」(沖縄タイムス150221)
「文官統制」廃止へ法案 制服組、立場対等に」(東京新聞150221)
防衛省 「文官統制」規定廃止へ 制服組チェック機能低下」(西日本新聞150222)

大手以外では、こんなのもあります。
発覚:防衛省「文官統制」(シビリアン・コントロール)規定廃止へ」(Credo150223)

実際には、文官統制と文民統制は別物です。

共同は、恐らく内容を理解しつつも、読者による誤読を誘う書き方をしています。
追従した報道も、安倍政権を貶めるために、多くは同じ姿勢ですが、最後のリンクのように、誤読から誤解に至り、誤報をしてしまっているものさえあります。

実際に、かなりの誤読が発生しているようです。
【ミスリードに要注意!!】防衛省が「文民統制」ではなく「文官統制」の撤廃【ややこし過ぎ】
【悲報】文官統制廃止 軍国主義復活へ

東京新聞は、続報の解説において、文官統制は文民統制の一部だとして、やはりシビリアンコントロールが危機に瀕していると理解されるような書き方をしています。
中谷氏会見 文官統制「軍部暴走の反省でない」

<文官統制> 政治が軍事より優先されるという、民主主義国家の基本原則「文民統制(シビリアンコントロール)」の一環。防衛省設置法の規定では、背広組の文官を制服組自衛官より優越した立場に置くことで、防衛省内の文民統制を補強する役割を果たしている。憲法では、首相や閣僚は文民でなければならないことを明記。国の防衛に関する事務は内閣の行政権に属し、国会が防衛出動の承認などの権限を持っている。


一方で、文官統制の廃止が、内局にあった運用企画局が廃止されたことと以下にしか認識できない方もいます。
Ws000020

大手4紙は、さすがにこれはマズイと思ったのか、この共同・東京新聞の論調には追従していません。
朝日なども報じてはいますが、”文官統制廃止=シビリアンコントロールの危機”とはしていません。
元陸将の志方教授と懸念派のコメントを両論併記で書くなど、スタンスについては、かなり気を使っている感じさえします。
制服組、増す影響力 揺らぐ「文官統制」 防衛省設置法改正案」(朝日150224)

 「文官統制」の象徴だった防衛省設置法12条の改正に同省が乗り出した。防衛省は、自衛隊の効率化や意思決定の迅速化などを理由に掲げるが、制服組(陸海空の自衛官)の影響力は増大する。背広組(文官の防衛省職員)の影響力低下で、現場の自衛官の暴走が万一にもないのか。チェック態勢の確保に加え、防衛相の責任が一層問われる。


しかし、これらを読み比べても、この「文官統制」が、日本の安全保障に、今までどのような悪影響を及ぼしてきたのか、廃止でどう変わるのか、そしてシビリアンコントロールに悪影響はないのかは、ほとんど分からないと思います。

”気になるニュースをわかりやすく”という触れ込みで、なかなか面白い記事を載せているネットニュースのTHE PAGEは、これに回答しようと解説記事を載せていますが、残念な事に、内容は間違っています。(執筆は美根慶樹氏)
<防衛省設置法>背広組と制服組を対等に 「文民統制」と「文官統制」の違いは?」(THE PAGE150226)

ですので、以下では、極力分かりやすく解説を試みてみます。

「文官統制の廃止」と呼ばれているのは、防衛省設置法12条の改正です。
一応、下に現在の条文を載せますが、先に解説します。
一言で言えば、
制服組の行動のほぼ全てにおいて、官房長及び局長(つまり背広組・文官)が、実質的に指揮をするということです。
そのため、文官統制と呼ばれます。

(官房長及び局長と幕僚長との関係)
第十二条  官房長及び局長は、その所掌事務に関し、次の事項について防衛大臣を補佐するものとする。
一  陸上自衛隊、海上自衛隊、航空自衛隊又は統合幕僚監部に関する各般の方針及び基本的な実施計画の作成について防衛大臣の行う統合幕僚長、陸上幕僚長、海上幕僚長又は航空幕僚長(以下「幕僚長」という。)に対する指示
二  陸上自衛隊、海上自衛隊、航空自衛隊又は統合幕僚監部に関する事項に関して幕僚長の作成した方針及び基本的な実施計画について防衛大臣の行う承認
三  陸上自衛隊、海上自衛隊、航空自衛隊又は統合幕僚監部に関し防衛大臣の行う一般的監督


この条文で、なぜ実質的には指揮になってしまうのかが焦点です。

表に出てきているものが少ないのですが、目に見える形としては、事務次官通達が上げられます。
記憶にあるのは、あの悪名高い民主党政権下で出されたものでしょう。
今問題の防衛省事務次官通達(全文)

この通達については、民主党所属の防衛大臣の指示を受けてのことでしょうが、事務次官通達ですから、発簡にあたり、防衛大臣の決裁を受ける必要はありません。事務次官の裁量で、制服組に対して通達を出せるということです。
そのため、防衛大臣が出した命令に対して、その細部を示すという建前で事務次官通達等を発出し、防衛大臣の命令を、骨抜きにすることだって可能ですし、方向性を変える事も可能です。

そして、目に見えず、もっと恐ろしいのは、一番害のなさそうな12条の三を根拠として行われる、背広組による制服組人事への介入です。
社会に出て、何らかの組織に属した事がある人なら、言わずもがなですが、最強の強制力は人事権です。

現状では、背広組は、気に入らない制服組を排除し、背広組に逆らわない人間だけを制服組の上層部に就けることができます。
そのため、制服自衛官でも、政治力、つまり背広組と巧くやって行く能力がないと、高級幹部にはなれないと言われてきました。

実例としては、香田洋二自衛艦隊司令官の海幕長就任を、守屋防衛事務次官が阻止した事例などが有名です。

結果的に、制服組は、背広組の意向に従わざるを得ない構図が作られていました。

これによって生じる問題として、もっとも広範はものは、防衛大臣に必要な情報が入らなくなることです。
特に、現場感覚のある制服組からの情報で、背広組の意向に反するモノは、報告する場さえ与えてもらえません。
どうしても、報告(直訴)したい場合は、首を切られる覚悟で報告する必要があります。
そのためそうした報告ができるのは、もうその先がない統合幕僚長か、陸海空幕僚長だけです。(統合幕僚長は、実質的に陸海空の持ち回りなので、陸海空各幕僚長は、順番がめぐってくるタイミングが合わなければ、それ以上がないことは確定です)

朝日系のメディアGLOBEに書かれている事例も、そうした確信犯的直訴の事例です。
模索続くシビリアンコントロール 役割増す自衛隊、「統制」の担い手は」(GLOBE150223)

防衛省昇格前の04年6月。防衛庁長官だった石破のもとに設置された「防衛力のあり方検討会議」で、内局トップの事務次官守屋武昌と海上自衛隊トップの海上幕僚長古庄幸一がにらみ合っていた。
「統合作戦のあり方として問題点をまとめた資料がある。配ってもよいか」。古庄がおもむろに取り出した紙には、「防衛参事官制度」や防衛事務次官の権限を見直すべきだとの提言が書かれていた。
従来、制服組が直接、大臣に提言などを「直訴」することはなかった。制服組には積年の不満がくすぶっており、確信犯的に古庄が打って出たのだ。


また、多くの政治家は、制服組や、長年知識を積み上げた背広組に比べると、防衛関係知識が乏しいです。
そのため、守屋元事務次官のように、大臣をいいように丸め込み、勝手に振る舞う人間も出てきます。

前掲朝日の記事にもあるとおり、この件をまな板に載せられたのも、防衛大臣が制服自衛官経験さえある中谷大臣だからでしょう。

より細かく見れば、この文官統制は、シビリアンコントロールにとってマイナスでさえあります。
前掲THE PAGEの記事では「civilian」の訳語は、文官の方が適切であり、シビリアンコントロールは文官によって成されるべきだとしています。

 日本におけるシビリアンコントロールは「文民統制」と呼ばれています。「文民」は、新憲法制定の際、日本には「civilian」に該当する言葉がなかったので、新たに使われた訳語です。

 しかし、軍を統制する主体は、総理大臣や国務大臣、また内局の背広組と、すべて公務員であり、いずれも民間人ではありません。そのため、「文民」より「文官」のほうが用語として適切であるとして、「文官統制」という言葉が使われるようになりました。そして、日本では「文民統制(政府による統制)」と「文官統制(背広組らが政府を支える統制)」を区別する傾向もありますが、それは本質的な区別ではありません。趣旨はどちらも「軍人でない公務員による統制」と解すべきであり、英語ではシビリアンコントロール(civilian control)しか使いません。


ですが、日本国憲法を作り、シビリアンコントロールがされているはずのアメリカでは、日本の内局にあたる国防総省内に多数の制服軍人が勤務しています。
日本でも、内局に制服自衛官を配置することが検討されたこともあります。
つまり、文官のポジションに制服自衛官・制服軍人が配置されたとしても、シビリアンコントロールは維持されます。

では、何がシビリアンコントロールの根幹かと言えば、選挙で選ばれた市民である総理大臣が、自衛隊を指揮することです。

ですが、前述したとおり、総理大臣、防衛大臣が自衛隊を指揮する際、内局から横やりが入る状態になってしまっています。
また、制服組と背広組の仲が悪いこともあり、制服組から大臣への報告が、背広組によってシャットアウトされたり、歪曲されたりすることが多く発生します。

結果、選挙で選ばれた総理大臣や防衛大臣が、思った通りに自衛隊を動かせないという事態が生じています。
これこそ、むしろ文官統制が行われてる現状こそ、シビリアンコントロールの危機です。
前掲朝日の記事でも、このことは示唆されています。

 見直しを求めてきたのは、自衛官出身の中谷元・防衛相や自民党国防族の石破茂・元防衛相らだった。議員らは、2008年にイージス艦「あたご」と漁船の衝突事故で、現場から防衛相に報告が上がるまで、約1時間40分かかった例を挙げる。内局の複数の部署のやりとりに時間を取られたためだ。

 中谷氏は著書で「オペレーション(部隊運用)と訓練は、各幕僚長や統合幕僚長が直接、大臣・官邸・総理に連絡し、指示をもらうことを徹底すべきだ」と主張していた。


12条の改正案は、まだ明確になっていませんが、報じられている方向では改正されれば、統合幕僚長や陸海空幕僚長は、直接防衛大臣に報告し、命令や指示を受けられるようになるでしょうし、内局・背広組が制服組に指示的事項を行おうとするならば、防衛大臣名での文書を作ることになり、決裁はあくまで大臣が行う事になります。

12条の改正で、幕僚統制の一種でもある文官統制が廃止されれば、日本の文民統制(シビリアンコントロール)は、むしろ強化されるはずです。

なお、文官統制と言う言葉は、以前から使用されていましたが、今回のように文民統制と関係したもののようには使われていませんでした。
ネットでの検索でも、昨年以前の更新に限定して検索すれば、もともとは、制服サイドに立つ論調の方が、背広組を批判して使用していた語であることがわかるはずです。
言葉の意味を置き換える、プロパガンダの一種と言えそうです。

余談ですが、この文官統制の弊害については、あまり公にされていないある事件(事案)が発生したことがあります。
小説のネタとしても面白いので、そのうちに、小説として書くかも知れません。
関係者が高齢になりつつあるので、早めに取材したいところなんですが……

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防衛関係法規・規則」カテゴリの記事

コメント

数多先生、それ甘いですよ。

叩けりゃ何でもどうでもいいんですから。
それと、制服が目立つのがいやなでしょ。

防衛省・自衛隊=制服組として叩く軍事ジャーナリストもいますからねえ

更新ごくろうさまです。

「文官統制」 ?・・? 「Wiki和英」 を引いてみたら訳語がありませんでした。

開戦、停戦、軍の予算が国民に選ばれた政治家により最終判断が下される文民統制で
あるならば、「セビロ組」とかの存在理由がよく解りません。  組織である以上、事務方も
一定の数は必要なのでしょうが、発言権は「制服組」と同等でよいはずです。

民主主義を前提とする以上、資格試験に合格しただけの役人が国家の命運を決める
事柄に大きな権限を持つこと自体が疑問であり、極力「背広組」は減らすべきでしょう。
国民の総意で選ばれた政治家が最終判断をしてこそ、その結果責任を国民が負う因果
の正当性が生まれますから。  役人が権限を持ち過ぎたとき、それを罷免する権限が
国民に無いことのほうが問題です。


「背広組」が生まれた背景は、敗戦後に軍が解体され佐官以上が追放された処に冷戦が
本格化し、軍隊無くして国家の存続が危ぶまれたことから、軍を「警察予備隊」として組織。
警察関係者を「背広組」として組織(軍)の目付役に配置したのが事端と仄聞しています。
もし、今でも、この「伝統」が継承されているなら有害でしかありません。

警察と軍隊は本質的に異なるものでしょう。 警察の主務は「司法(治安)の維持」であり、
自己完結性を必要としません。  警察的な思考では、時には法も秩序も壊滅した世界、
(東北大震災直後の街を武装支那人が跳梁強殺等)での展開にも備えねばならぬ軍の
首脳に連座していても利権漁りぐらいしか出来ないと思われます。

私めは、一日でも早く、「背広組」とやらにお引き取りを願い、そして、国民の理解を惑わす
不埒な目眩しに明け暮れるマスゴミの弊害を防ぐためにNHKを解体・再編すること、
あるいは、新しい放送機関の起ち上げを切望するものでございます。

極論を言うなら、文民統制という用語を無くして、議会統制主義の徹底とするべきでしょうね。
これならば、民主主義の原則とも解離しませんし、解釈の間違いも招きません。

いつもブログを拝読させていただいています。また小説も非常に興味深く読ませて頂きました。

本件、ご指摘の通り正しく解説出来ているメディアは殆どなく、ブログ主様の解説、見解を待ち望んでいたところでした。

さて、疑問と私見なのですが、十二条改正はさらなる健全化となると私は思いますが、統幕長と事務次官の権限の在り方を見直さないと、制服と背広の真の同格化という事にはならないと思うのですがいかがでしょうか?

次官は省全体の指揮監督をする立場であり、守屋元次官だけではないですが、彼は次官の強大な権限を根拠に恣意的な制服人事だけでなく、オペレーションや各自の幕長が持つ行政執行権や隊内政策決定権に介入(守屋元次官だけでなく過去に何人もそのような次官はいましたが。。。)してきた例もあります。

今回の十二条改正だけでは、このような問題まで改善されるのかという疑問もあります。

また、一佐以上の実質的な人事権を背広側が持っている件は、十二条が改正されると改善なされるのでしょうか?

しやもし 様
確かに、自衛隊を叩ければなんでもいいという感じの記事も、いくつもありました。
やはり、理解してない人も多いようですが、ブロゴス転載分へのコメントでもマトモなコメントが多く安心しました。
徐々に、リテラシーは向上してきてるのでしょう。

シュピーゲル 様
そこまで分かってない人は、流石に少ないと思いますが、この文官統制については、「あんた何にもしらんやろ!」と思いたくなるような人までが記事を書いてますね……

末田 様
背広組、制服組ですが、人事制度が異なるのはいいのですが、殊更それを組織で分けてしまっているのが、日本の特殊性ですね。
BLOGOSの方のコメントでは、詳しい方もいましたが、後藤田正晴なんかの悪影響が強いです。

Suica割 様
名称ですが、もし変えるなら、大統領制をとっている国でも、共用できる言葉が好ましいと思います。
議会統制主義と言ってしまうと、アメリカはどうなんだ?という話になってしまうと思います。

河上 様
小説の方も読んで頂いたとのこと、ありがとうございます。

12条改正=統幕長・各幕長と事務次官の権限見直しです。
今回の改正で、少なくとも直接にはオペレーションには口出しできなくなります。(「それは違法だ」というような口出しは当然あるでしょうが)

表向きは、軍令事項は統幕長・各幕長、軍政事項は事務次官という切り分けができるはずです。
もちろん、特に現代では高度にリンクしていますから、双方からの関与はありますが、それは当然必要な事でもあります。

1佐以上人事についても改善されると思いますが、細部はまだ見えないですね。

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